3月6日，好意思国总统特朗普签署行政呐喊，要求将联邦政府充公领有的比特币配置政策储备，同期配置一个由比特币之外的数字资产（加密货币）组成的储备，激励了各界关注。事实上，这仅仅特朗普上台后加密资产政策的一项。在此之前，特朗普政府积极鼓吹好意思国加密货币监管政策的制定，改变前期好意思国加密货币界定和监管框架不清、监管机构重迭的风物。好意思国最新的加密货币监管框架一经回到“支执调动发展”的干线，在治理加密货币的监管不对、制定监管框架和规则上迈出了要道性设施。

预测当年，跟着好意思国加密货币监管立法联结机制愈加完善，踏实币和加密货币监管法案有望2025年出台；监管政策重心转向促进负背负的调动发展，加密货币市集空间进一步盛开；新的监管框架和政策导向预计将眩惑更多的机构加入和技艺调动，进一步强化好意思国在加密货币市集的主导地位。看周全球加密市集界限最大的国度，好意思国的政策诊治具有极大的带动效应，现时欧盟、英国、日本、新加坡和阿联酋等国度/地区也王人在制定或已发布支执踏实币和加密发展的货币监管。在此时事下，建议中国高度关注并进行全面的评估。

特朗普上台前的监管框架：在已有金融监管框架下实施多头监管

比年来，好意思国对于加密货币（加密资产）的监管，是在现存的金融监管框架下，由联邦和州实施多头监管。其中，好意思国证券往复委员会（SEC）与好意思国商品期货往复委员会（CFTC）在加密货币的属性界定和监管要求上存在赫然的不对。

1.SEC基于豪威测试判定加密货币是否按照证券监管。

SEC有格外大的统领权限，其界说的加密货币（数字资产）不仅仅一般风趣上的加密货币，还包括NFT、踏实币等其他表情的数字资产以及由数字资产繁衍出来的金融产物，主要以豪威测试（Howey Test）来判断是否在其统领范围内。豪威测试包括了三方内容：资金投资、共同技俩、基于他东说念主奋发的合理利润预期。

2019年4月SEC发布了一份指挥文献《臆造资产是否属于投资左券的分析框架》，用于分析数字资产是否为投资左券，以及数字资产的提供和销售是否为证券往复。凭证豪威测试的三个方面，重心是当数字资产投资往复存在基于他东说念主奋发的合理利润预期特征时，就存在“投资左券”，被纳入证券监管：一是资金投资，SEC以为这小数时时在数字资产的提供和销售中得到险恶，因为数字资产所以价值交换的形状购买或得到的，无论所以信得过（或法定）货币、另一种数字资产，如故其他类型的对价；二是共同企业，SEC以为在评估数字资产时，发现时时存在“共同企业”；三是基于他东说念主奋发的合理利润预期，这是认定数字资产是否属于证券的要道，该框架给出了具体指挥。

图1：好意思国诈欺豪威测试细目加密货币是否适用于证券监管的经过

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SEC以监管公法的表情规则加密资产是否属于“证券”的监管范例，同期通过行政公法的形状不断拓宽对加密资产的监管权。后者主要有两种形状：一所以违背好意思国证券法为由，对加密资产公司以及独创东说念主、高管拿起民事诉讼，通过法院判决细目统领权；二所以违背好意思国证券法为由，对加密资产公司以及独创东说念主、高管进行行政处罚，并通过法院细目统领权。

2.CFTC倾向于将加密货币视为商品监管。

2015年，CFTC将比特币界说为《商品往复法》下的“商品”，参考组成商品的加密资产价钱的期货、期权、掉期和其他繁衍品合约均受CFTC监管。CFTC在其官网Digital Assets专栏中明确提议：臆造资产包括统共臆造货币，属于“商品”。这使CFTC有权利监管臆造资产市集上的讹诈和市集垄断等行径，然则，CFTC暂时莫得经验对不波及保证金、杠杆或融资的现货市集的臆造资产往复进行监管。

2022年，《数字商品耗尽者保护法》（DCCPA）通过了纠正，赋予CFTC对“数字商品”（一种可替代的数字表情的个东说念主财产，不错在东说念主与东说念主之间领有和转让，而无需依赖中介）往复和数字商品平台的专属统领权，授权其注册和监管现货往复所，使现货往复所与其他商品往复所罢黜沟通的规则。同期，该法案还将不被视为证券的加密货币重新界说为数字商品。

在CFTC注册的往复所要降服干系要求，包括往复所信息文牍、利益破损、最低老本要求、网罗安全、勤苦用户资产等，从事加密资产繁衍品往复所需要得到CFTC的批准以及取得繁衍品算帐组织许可证（DCO）和指定合约市集派司（DCM）两个派司。

3.FinCEN监管加密货币坐法行径和洗钱行动。

好意思国财政手下属的金融不法公法局（FinCEN）负责监管加密货币干系的坐法行径和洗钱行动等。2013年，FinCEN发布《对于个东说念主苦求管制、交换和使用加密货币的章程》，明确可与法币兑换的加密货币（踏实币）应被认定为货币，且此类加密货币的管制方（如刊行方）和兑换方（如往复所）属于《银行守密法》下的“货币就业商”，均需向金融不法公法局注册，实施反洗钱（AML）、了解你的客户（KYC）等规划，降服《银行守密法》章程的文牍、记载留存等要求。

而后，FinCEN接踵发布《针对金融机构怎样识别和文牍与加密货币干系的可疑行动》《针对加密货币往复所的反洗钱、了解你的客户指南》等指挥成见，明确加密货币干系机构的反洗钱义务。2021年1月，《2021财年国防授权法》阐扬延迟，更新《银行守密法》反洗钱、反恐怖融资的监管框架，将《银行守密法》适用范围扩大至臆造货币界限。比年来，金融不法公法局戮力于加强对加密货币往复所、钱包、混币就业的反洗钱监管，并与司法部等部门联结，跟踪暗网往复的加密货币资金流并查获罪人所得。2020年10月，好意思国司法部发布了对于加密资产的公法框架，明确了加密资产的罪人使用场景、公法机构加密资产干系罪人行径的处理步调。

4.联邦和州实施“货币就业商派司”监管。

在场地层面，从事踏实币和加密货币往复业务，在好意思国49个州（除蒙大拿州外）均有其寥落的货币往复律例，需要苦求“货币就业商”派司，并降服各个州的合规要求（如最低资产和流动性资金等）。Tether（USDT刊行方）和Circle（USDC刊行方）均苦求了好意思国州律例要求的货币往复商派司，Paxos（BUSD刊行方）则苦求成为了好意思国货币监理署（OCC）统领下的“寰宇性银行”，因而无需得到州法下的货币往复商派司。同期，纽约等多个州推出了加密货币派司（BitLicense）监管要求。

2015年6月，纽约金融就业部发布加密货币派司监管框架（最近的更新是2024年12月），明确：1）臆造货币是指任何看成交换绪言或数字存储价值表情的数字单元，不错蚁集存储库或管制者、去中心化且莫得蚁集存储库或管制者或可能通过筹画或制造奋发创建或得到；2）“臆造货币买卖行动”（包括臆造货币兑换和往复就业、用臆造货币进行电子货币传输、用臆造货币刊行预支/储值产物、用臆造货币销售预支/储值产物）的公司均需苦求纽约州加密货币派司，除非该公司为纽约州成立的“有限用途信赖公司”，或者据纽约银行法成立并得到监管专员批准从事臆造货币业务行动的机构；3）臆造货币派司执有东说念主的老本与财务、客户资产的赈济和保护、臆造货币往复的账簿和记载、财务文牍和败露等策划要求。

特朗普上台后的监管调动：治理监管不对和明确监管框架

在特朗普上台后，好意思国对于踏实币和加密货币的监管立法节律赫然加速。1月23日，白宫发布《加强好意思国在数字金融技艺界限指引地位》的行政呐喊，要求“通过采选行动促进全球正当、正当的好意思元支执的踏实币的发展和增长”“不容在好意思国统领范围内配置、刊行、知道和使用中央银行数字货币（CBDC）”，同期莳植总统数字资产市集职责组，提议一个联邦监管框架，管制好意思国数字资产（包括踏实币）的刊行和运营。2月5日，白宫东说念主工智能和加密货币主管与国会干系委员会主席召开第一次数字资产新闻发布会，叙述白宫和国会实施好意思国发展数字资产的最新规划，“创造数字资产的黄金时期”。3月6日，特朗普签署行政呐喊，要求配置比特币政策储备和其他数字资产（加密货币）库存。

1．《21世纪金融调动与技艺法案》明确加密货币分类监管框架。

2024年5月，好意思国众议院通过了《21世纪金融调动与技艺法案》，明确了加密货币的分类程序和监管框架，并提交给了斟酌院审议。该法案将“数字资产”界说为：一种可交换的数字表征表情，不错在不依赖中介的情况下由个东说念主到个东说念主转换，而且在密码学保护的全球散播式账本上进行记载。这种界说格外正常，涵盖了踏实币、加密货币和实体、金融资产代币化。该法案于2024年9月提交斟酌院，已转给斟酌院有意委员会审议并完成四轮唱票表决。

对于数字资产，法案给出了数字资产属于证券、商品等的判定框架：1）是否是投资左券，凭证豪威测试，如果数字资产的购买被视为投资，且投资者期待通过企业家或第三方奋发得到利润，该资产时时被视为证券；2）是否是耗尽使用，如果数字资产主要被用作耗尽品或就业的绪言，如代币可用于购买特定就业或产物，则应当是商品或其他非证券资产，而不会被归类为证券；3）去中心化进程，如果数字资产背后的区块链网罗是高度去中心化，莫得中心巨擘欺压网罗或资产的功能，则倾向于被视为商品；4）功能与技艺特质，如果数字资产通过区块链的自动化步调提供经济文牍或允许投票参与治理，可能被视为证券，如果数字资产的功能主如果看成交换绪言或告成用于商品或就业的获取，可能被视为商品，如果数字资产被假想用作支付或结算技能，则被视为支付踏实币；5）市集延迟和销售行动，如果数字资产主要通过投资的预期文牍进行市集营销，它可能会被视为证券。

在此基础上，该法案进一步明确了不同数字资产的监管机构：“如果数字资产运转的区块链或数字账本是功能性的和去中心化的”，属于数字商品，由CFTC看成商品进行监管；“如果数字资产干系的区块链是功能性的，但不是去中心化的”，属于受欺压的数字资产，由SEC看成证券进行监管；“如果数字资产被用作或假想用作支付或结算技能，不包括算法踏实币”，属于许可的支付踏实币，由联邦或州银行监管机构实施监管。此外，该法案要求CFTC和SEC聚会发布数字资产和数字商品的监管规则，幸免重复监管。

2．参众两院提交新的踏实币刊走运营监管法案。

2025年2月，好意思国斟酌院众议院提交了旨在监管支付踏实委员会的两项立法草案，旨在为在好意思国刊行往复踏实币配置一个结伴的监管框架：蒂姆·斯科特、比尔·哈格蒂等在斟酌院提交的《GENIUS法案》、法兰西·希尔和布莱恩·施泰尔在众议院提交的《踏实币法案》。

《GENIUS法案》凭证踏实币刊行界限细目联邦或州监管机构，对刊行东说念主总体上给与了访佛银行的监管要求。1）将支付踏实币界说为一种用于支付或结算的数字资产（不属于“证券”），其与固定的货币价值挂钩；2）为刊行踏实币而寻求派司的机构配置明确的步调；3）为踏实币刊行者实施储备要求，储备金总价值至少便是知道中的踏实货币数目，刊行东说念主每月发布由寥落审计师履行的评释，以阐述准备金的迷漫性；4）对刊行向上100亿好意思元踏实币的刊行者，给与好意思联储（Fed）用于进款机构的监管框架，以及货币监理署（OCC）用于非银行刊行者的框架；5）允许州级对市值低于100亿好意思元的刊行者进行监管，并为超出该门槛的刊行者提供豁免步调，以继续由州级监管；6）列举刊行东说念主可能执有该储备金的资产类别清单，明确刊行东说念主的业务行动范围；7）配置具有明确欺压的监管、搜检和履行机制；8）如果刊行东说念主停业，踏实币执有东说念主的受偿限定优先于统共其他债权。

《踏实币法案》的主要内容与《GENIUS法案》访佛，仅仅在一些具体要求上有所互异辛苦。现在尚不明晰哪种版块的法案各部分将占优势，或者不对是否会治理一些中间态度。

3．SEC发布加密资产分类监管十项重心任务。

2月5日，新任SEC代理主席Mark T.Uyeda成立新的有意小组，审查SEC处理数字资产的形状。上线加密货币越过职责组网站，列出了该小组2025年的10项优先任务，重心谛视加密资产的分类和监管框架。

一是证券景色：加密资产在证券法下的景色是治理好多其他问题的要道，职责组正在奋发臆度不同类型的加密资产。

二是界定范围：匡助细目一些不属于委员会统领范围的界限，接待公众提议无异议函请求。

三是代币刊行：探讨为一些“非证券”的代币刊行提供临时前瞻性和纪念性拯救，在干系条款下，不错在未在SEC注册的二级市集上解放往复。

四是注册刊行：建议委员会修改现存的注册旅途，包括《A条例》和众筹，以便有敬爱注册代币刊行的东说念主有可行的路线。

五是迥殊方针经纪商：职责组将探索更新迥殊方针经纪商无异议声明的可能性，扩高声明范围，涵盖同期托管加密资产证券和非证券加密资产的经纪商。

六是投资护士人的托管治理决策：提供一个符合的监管框架，使护士人大略安全、正当且骨子地自行或通过第三方托管客户资产。

七是加密假贷和质押：明确加密假贷和质押规划是否受证券法统领，如果是，怎样统领。

八是加密往复所往复产物：对自律组织提议的上市新式加密往复所往复产物的规则变更提案作念出答复，探讨修改现存往复所往复产物功能的请求。

九是算帐机构和过户代理：臆度加密与算帐机构、过户代理规则的交叉点。

十是跨境沙盒：正在探讨如安在有限界限和临往往间范围内促进跨境实验，并可能探索更永恒、始终的治理决策。

此外，2月21日，好意思国证监会加密货币职责组发布了一份进军声明，邀请公众对48个与加密资产监管干系的问题提供成见，波及加密资产分类、加密资产的刊行、加密资产的二级市集往复、加密资产ETF上市前的沙盒测试等方面，体现了好意思国加速制定加密货币监管政策的态势，以及政策制定的开放性。

好意思国监管和发展趋势预测：以荧惑调动的监管政策强化好意思国主导地位

探讨到在特朗普政府的内阁成员中，向上10名的中枢成员是加密货币的友好者支执者，参众两院王人是由共和党主导（支执加密货币发展的议员占比占大无数），预计特朗普“加密货币新政”会加速落地实施，好意思国加密货币监管框架会很快敲定，进而推动好意思国加密货币市集干与快速发展轨说念。

1.好意思国加密货币监管立法联结机制愈加完善，结伴的踏实币和加密资产监管法案有望2025年出台。

特朗普《加强好意思国在数字金融技艺界限指引地位》行政呐喊要求，在国度经济委员会内莳植总统数字资产市集职责组，由东说念主工智能和加密越过护士人（主席）担任主席，成员包括财政部长、SEC主席、CFTC主席、总统国度经济政策助理、总统科技助理、国土安全护士人等，有助于在加密货币的属性界定、监管单干、政策基调已毕共鸣。

在议会中，共和党同期掌控了好意思国斟酌院和众议院，进一步缩短了监管法案出台濒临的不细目性。更为进军的是，现时斟酌院银行委员会、斟酌院农业委员会、众议院金融就业委员会、众议院农业委员会正在组建一个两院制的（bicameral）委员会，负责指引加密货币监管立法职责，规划以《21世纪金融调动与技艺法案》为基础，并结合最新提议的踏实币法案，推动新一轮立法。

在时候上，特朗普的行政呐喊要求在其发布后的30天内，财政部、司法部、SEC和其他干系机构等细目影响数字资产界限的统共律例、指挥文献、呐喊或其他技俩。最新的情况是，在2月5日白宫东说念主工智能和加密货币主管大卫·萨克斯牵头召开的初度对于数字资产新闻发布会上，斟酌院银行委员会主席蒂姆·斯科特示意，他规划“尽最大可能积极”推动这些法案100天内在斟酌院通过。

尽管举座的加密货币监管法案（《21世纪金融调动与技艺法案》）和踏实币监管法案具体的颁布时候还难以细目，但在2025年出台的可能性格外大。

2.好意思国加密资产与踏实币监管政策重心转向促进负背负的调动发展，加密货币市集空间进一步盛开。

特朗普在行政呐喊《加强好意思国在数字金融技艺界限指引地位》中，明确了新一届政府加密货币和踏实币监管政策的举座基调是支执负背负发展——“数字资产行业在好意思国调动和经济发展以及我国的外洋指引地位中透露着至关进军的作用。因此，本届政府的政策是支执数字资产、区块链技艺和干系技艺在统共经济界限负背负地增长和使用”。

同期，《21世纪金融调动与技艺法案》罢黜了审慎、包容的监管政策取向，荧惑“负背负的金融调动”，为加密行业的调动与发展提供了较大的空间。《GENIUS法案》旨在创建“一个安全且成心于增长的监管框架，开释调动后劲”，并鼓吹特朗普的答允，将好意思国打造为“加密货币的世界之王人”。2月5日，SEC将有意负责加密货币公法行动的越过小组进行了缩减，以减少对加密货币和其他数字资产的监管。

此外，大卫·萨克斯在2月5日初度对于数字资产的新闻发布会上，详备叙述了白宫和国会实施好意思国发展数字资产的最新规划，规划的诡计是要“创造数字资产的黄金时期”，并涌现正在评估比特币储备提议。

3.新的监管框架和的政策导将眩惑更多的机构加入和技艺调动，强化好意思国在加密货币市集的主导地位。

好意思国在全球加密货币市集中的占比、影响力原本就开端。凭证Chainalysis的数据，2023年7月至2024年6月，好意思国流入的加密货币资金高达9000亿好意思元傍边，远远开端于其他国度和地区。同期，2023年好意思国加密货币的执有者接近5300万，加密货币执有渗入率（执有者占总东说念主口的比重）高达15.6%，远高于全球的举座水平6.8%。这种开端地位在很猛进程上缘于好意思国巨大的钞票、雄壮的东说念主口、发达的老本市集、好意思元的全球储备货币地位以及华贵发展的调动生态系统。

图2 2023年7月至2024年6月加密货币流入界限最大前20个国度/地区

贵府来源：Chainalysis

同期，好意思国在加密货币市集的主导地位在很猛进程上是由机构行动推动的。2023年7月至2024年6月，在好意思国的推动下，北好意思地区约70%的加密货币行动是向上100万好意思元的转账，反馈出好意思国主要金融机构在加密货币市集的影响力日益增强。2024年，好意思国引入加密货币往复所往复基金（ETF），进一步放大了金融机构的和蔼，高盛、富达和贝莱德等老牌金融机构王人在积极布局加密货币。

跟着好意思国加密货币监管政策的加速制定，以及特朗普政府积极荧惑负背负调动发展的政策导向，将眩惑更多企业和投资者干与市集。跟着更多的机构参与、老本流入和调动推出，好意思国加密货币市集的发展将步入快车说念，在全球加密货币市集的占比和主导地位进一步高涨。

特朗普上台后的一系列政策变化标明，好意思国在不容发展中央银行数字货币的同期，将踏实币与加密资产发展高涨为国度政策，加密货币的监管政策也转头到了“支执调动发展”的干线。好意思国看周全球加密货币市集界限最大、最具影响的国度，其政策标的的诊治无疑也会带动全球其他国度的政策诊治。现在，欧盟、英国、日本、新加坡、阿联酋等国度/地区一经制定或正在制定踏实币和加密货币的监管政策，基本念念路王人是在明确监管要求的基础上支执调动发展。在这么的布景下，建议中国高度关注并进行全面的评估。

（沈建光系京东集团首席经济学家，朱太辉开云体育系京东集团高档臆度总监）

沈建光

朱太辉